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  随着工业化和城镇化进程的加快,城市对建设用地的需求不断加大,国有土地上房屋征收的规模也在扩大。国家征收土地上的房屋,会直接剥夺房屋所有人的利益,极容易引发行政诉讼。

  同时,征收行为因缺乏事先审批而直接属于违法征收,或者因为征收机关对被征收人应补偿而未补偿、征收措施不当造成被征收人征收补偿范围之外的财产损失等情形,造成被征收人合法权益的损失,则可能产生行政赔偿诉讼,并且征收赔偿类案件呈现区域性、系列案突出的特征,人民法院审理此类案件时也较为谨慎。

  本报告将结合最高人民法院的裁判案例,分析探讨最高院在解决涉及国有土地上房屋征收与补偿行政赔偿诉讼案件时的思维角度和裁量尺度,希望能够为专业法律人士提供解决此类纠纷的参考思路和方向,并对因征收涉及行政赔偿处理案件过程中,可能发生的法律风险有所预判,及时依法采取合法措施保障被征收人的合法权益。

  本报告的分析对象主要是涉国有土地上房屋征收与补偿行政赔偿再审案件,为了确保本报告的权威性和指导意义,本报告中的基础案例都出自于最高人民法院的裁判案例。

  6.案件数量:288份(其中有效案例173份,系列案25宗、共135份,样本数63份)

  从2019年样本案例的数据统计来看,各省国有土地上房屋征收与补偿行政赔偿纠纷整体案件数量并不多,但辽宁省相比其他省份较为突出,远远高于其他地区。具体原因可能是自2014年国家经济进入新常态以来,辽宁经济增速放缓,尤其是经过2015年的经济挤水分以后,辽宁经济总量跌至全国十名开外。

  为快速发展经济,政府可能会从不断加大改革力度,改善营商环境及土地财政等方面着手以期达到整体经济水平的增长。

  政府在快速发展经济的同时,城市建设和改造的步伐也在加快,在此情况下,辽宁的国有土地上房屋征收工作大力强势推进,引发征收强拆过程中涉及赔偿的诸多纠纷和矛盾,导致了案件数量的增加。

  相比较而言,其他省份的案件,诉至最高院请求再审的案件数量较少,主要和各地的经济水平、土地财政依赖度及执法力度存在关联。

  从案例数据反映,在最高院再审的国有土地上房屋征收与补偿行政赔偿案件中,提起行政赔偿方式最多的是确认违法,同时一并提起赔偿请求,有37例之多,远远多于单独提起赔偿请求。

  具体原因是被征收人请求法院确认征收行为违法的目的原本就在于请求赔偿,所以大部分会选择请求确认违法的同时一并提起赔偿请求。另一方面,一并提起也可以提高获赔的效率,一次性节约时间成本。

  相比较而言,当事人选择先确认违法之诉后提起赔偿之诉的单独提起方式有19例,占比较少。

  主要原因在于被征收人对于案件是否能够获赔尚信心不足,希望在确认违法之诉阶段充分暴露和发现被诉征收行为的违法性,并进一步收集索赔的证据,为下一阶段的赔偿之诉做更充分的准备。部分原因则是出于节约收集证据成本的考虑,是否提起赔偿之诉,视确认之诉的结果再确定自己的诉讼策略。

  经统计,在国有土地上房屋征收与补偿行政赔偿案件中,当事人请求赔偿项目多达19种,其中请求赔偿最多的是房屋损失29例,屋内物品损失27例,赔偿经济损失17例,停产停业损失14例及精神损失10例。

  第一类,与财产权损害相关的赔偿项目:房屋、屋内物品、停产停业、租房租金、房屋装修等;

  第二类,与人身权损失相关的赔偿项目:精神损失费、误工费、人身损害赔偿及名誉损失。

  从赔偿项目的多样性可以发现国有土地上房屋征收赔偿类行政诉讼的复杂性可见一斑。

  房屋征收过程中,尤其是搬迁强拆阶段,由于被告的粗放执法,常常会对被征收人屋内的财产造成损害,因此,被征收人请求赔偿屋内财产损失成为主要诉求之一。

  另外,房屋征收的主要标的就是房屋,被征收人在确认征收行为违法的同时,主要赔偿诉求一般都是房屋损失,而且房屋损失往往构成被征收人赔偿请求数额的主要部分,对于请求赔偿项目占比最多的在下文中会具体分析。

  向法院提起行政赔偿之诉,请求赔偿项目获得部分赔偿的案例占比27%,获赔的主要原因是行政机关强拆行为违法并造成当事人权益遭受损害。

  一种是当事人未领取征收补偿款。其得到的赔偿不应低于其依照征收补偿方案可以获得的补偿款;

  另一种是领取征收补偿款后又申请赔偿的。此时请求赔偿需提供证据证明其遭受征收补偿款之外的损失,如因强拆导致的屋内物品遭受损失。

  同时数据显示,有3%的案件是原审法院对于当事人的赔偿请求因没有事实依据予以驳回,而最高院却以案件事实查明不清无法确定是否赔偿,指令再审,该比例也间接说明了行政机关阶段性败诉的比例。

  经统计,国有土地上房屋征收与补偿行政赔偿案件中,不予赔偿理由占比最多的是未进入实体审理(27例),其中未进入实体审理的主要理由是:单独提起赔偿诉讼前未提起确认行为违法之诉、被告不适格、超过法定起诉期限及不属于行政诉讼受理范围等。

  同时法院多用未造成人身损害、行政行为未被确认违法及无证据等理由驳回当事人的赔偿请求,主要是因为当事人请求赔偿的项目、数额有时笼统不明,请求赔偿的房屋已经得到补偿,房屋性质为住宅不涉及停产停业损失,征收部门拆除时屋内没有财产,或征收部门已将被征收人屋内财产清点提存等。

  对于当事人请求赔偿的精神损失费及误工费,法院一般会以征收部门的强拆行为未造成当事人人身损失为由不予支持。

  在当事人请求赔偿的项目是律师费、交通费、诉讼费、租金收益部分,法院多会以请求项目属于间接损失而不予支持。

  在原告提起请求赔偿房屋损失不能获得赔偿的有16例,主要是原告因为单独提起赔偿诉讼前未提起确认行为违法之诉、被告不适格、超过起诉期限等原因根本没有进入实体审理阶段。

  另外,如果请求赔偿的房屋损失已经按照补偿方案进行实际补偿,法院不会支持对房屋损失的赔偿请求,除非存在补偿款不能填补房屋损失的情形。

  强拆行为违法,对被拆房屋损失的赔偿,法院一般会以被征收房屋的价值为限进行赔偿,目的是填平补齐当事人受损的财产权利。因此当事人能够获得房屋损失的金额有以下三种方法进行判定:

  2.以评估报告确定的房屋价值为准或上下浮动确定赔偿额。结合个案以评估报告确定的房屋价值为基准进行上下浮动确定赔偿额。

  3.以市场价格确定房屋价值。如果征收决定公告时间与实际赔偿时间相隔过长,市场行情发生了很大变化,这时以征收决定公告时的市场价格作为赔偿标准不足以保障当事人的居住权益。

  针对此种情形,法院确定赔偿时点一般选择确认违法时、委托评估时或判决作出时作为赔偿时点。

  需要注意的是,由于被拆房屋不仅包括有证房屋,还包括很多无证房屋。对征收范围内无证房屋遭遇违法强拆时,究竟是否赔偿人民法院往往会综合考虑建造历史、房屋来源、房屋建设的时间和动机、使用现状、居住利益、当时立法状况等因素确定是否赔偿,进而酌定赔偿额。

  国有土地上房屋征收与补偿行政赔偿案件中,除请求赔偿项目最多的房屋损失之外,屋内物品损失也是当事人主要的请求赔偿项目,有27例(详见上文图:请求的赔偿项目),分析如下:

  2.进入实体审理阶段后,多因原告无证据证明拆除时屋内还有物品或原告主张物品结合生活逻辑不可能存在而不予支持。

  获得支持的原因是,因强拆行为违法,且未依法公证或者依法制作物品清单,致使当事人难以履行举证责任,行政机关也无法举证证明实际损失金额的,人民法院会在当事人就损失金额提供初步证据的情况下,依法作出认定。

  当事人的室内物品因违法强拆灭失,在双方均对室内物品无法提供证据予以证明的情况下,人民法院一般会根据当事人提供的物品清单,结合日常生活经验,考虑物品折旧等因素,对当事人的赔偿请求合情合理进行酌定处理。

  关于非日常生活用品的大额财物损失,当事人需要提供有说服力的证据,以证明这些财物在拆除现场客观存在以及确切价值,否则法院缺乏酌定的基础依据。

  在强拆案件中,经营性用房被违法强拆,往往会产生停产停业损失。对停产停业损失的赔偿标准一般参照补偿标准确定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第23条规定,对因征收房屋造成停产停业损失的补偿,根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。

  从各地规定来看,各地补偿标准并不一致,大多要求具备被征收房屋属于非住宅的合法建筑、有合法有效的营业执照、办理税务登记并具有纳税凭证等材料,以证明被拆除的房屋原属于经营性质用房。

  需要注意的是,停产停业损失只是补偿因征收给被拆迁人经营造成的临时性经营困难,具有过渡费用性质,因而只能计算适当期间或者按照房屋补偿金额的适当比例计付。被拆迁人在征收或者侵权行为发生后的适当期间,也应当及时寻找合适地址重新经营,不能将因自身原因未开展经营的损失,诉请全部由行政机关来承担。

  为了探求再审审查案件中,当事人的赔偿项目请求是否真正获得全部支持的情况,我们采取回溯原一、二审判决的方式,对每一份原审判决认真研读。

  通过进一步对照分析,研究一、二审法院是否支持申请人诉求,最终定位最高院再审审查的案件当事人的赔偿项目请求是否得到实质支持并进行统计,如上图所示。

  当事人的赔偿项目部分获得支持的有17个案例,占比28%,主要有两种类型,一种是请求项目全部获得支持;另一种是请求项目部分获得支持,没有获得支持多是因请求赔偿项目之间相互重叠、无事实法律依据予以证明遭受财产损失或未造成人身损害等原因。

  因此,为了获得法院支持,除了应当慎重选择提起行政赔偿的方式、诉讼请求明确以外,还与当事人所提供的证据是否充分密不可分。

  法院判决驳回诉讼请求的原因主要是:征收行为合法、强拆行为违法但当事人对其遭受损失无法提供证据证明、当事人遭受损失时已进行补偿且履行完毕、强拆行为违法但未造成征收补偿范围之外的损失等。

  裁定驳回起诉的主要理由是:单独提起赔偿诉讼前行政行为未被确认违法、超过法定期限、被告不适格及不属于行政诉讼受理范围等。

  【裁判要旨】征收部门与房屋所有权人已达成征收补偿协议并实际履行,对于租赁合同已约定的租金如何计算及室内装修、装饰赔偿、补偿款、经营性损失补偿如何赔偿,对此项遭受损失的,承租人应寻求民事途径进行救济。

  【法院认为】申请人陈东、付裕并非被征收房屋的所有权人,其二人是被征收房屋的承租人。在房屋征收补偿过程中,征收部门已与房屋所有权人达成了征收补偿协议并实际履行。

  陈东、付裕与房屋所有权人在签订房屋租赁合同时已就租期内如遇政府拆迁,租金如何计算及室内装修、装饰赔偿、补偿款、经营性损失补偿如何分配以及对申请人自行搭建的房屋拆迁赔偿款、补偿款如何分配等问题进行约定。案涉房屋所有权人孙友玉已领取所有房屋补偿款项,补偿协议履行完毕。

  对于陈东、付裕与房屋所有权人间如何分配补偿款,属于本案申请人与房屋所有权人之间的民事纠纷。由于陈东、付裕没有将其经营酒店内的物品搬离,征收实施部门城关镇政府准备拆除案涉房屋时,在舒城县公证处公证员的监督下,对案涉房屋内没有搬离的物品进行了现场登记,并制作了物品登记表,已履行了相应职责。原审判决驳回陈东、付裕的诉讼请求,并无不当。

  【裁判要旨】赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,加害行政行为已被确认违法是起诉的前提条件。

  【法院认为】《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定第四项规定,赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,加害行政行为已被确认违法是起诉的前提条件。

  本案中,曹晚红主张涉案房屋征收决定违法,造成其权益损害,要求赔偿。根据原审查明,山西省高级人民法院(2016)晋行终290号行政判决认定涉案房屋征收项目因未履行公告程序和社会稳定风险评估程序,故确认《太原市小店区人民政府长治路82号旧城改造项目国有土地上房屋征收决定》违法。

  房屋征收决定与房屋拆除行为系两个不同的行为,曹晚红主张其房屋被拆权益受损与涉案房屋征收决定因程序违法而被确认违法之间不具有直接因果关系,导致曹晚红房屋灭失的房屋拆除行为未被确认违法,故曹晚红单独提起行政赔偿诉讼不符合法律规定的条件。

  【裁判要旨】经生效民事判决确定拆迁权益归属案外人后,涉案房屋产权证登记的所有权人仍可提起行政诉讼要求确认拆除行为违法并赔偿财产损失。

  【法院认为】根据原审法院查明的事实,江苏省南通市中级人民法院(2013)通中民终字第1171号生效民事判决已经确认涉案房屋的拆迁权益归如皋市人民医院所有,故原审法院据此认为陈玉兰不具有提起本案诉讼的原告主体资格。上述分析有其片面性。

  房屋拆除行为是将房屋归于消灭的行为,其影响的范围不仅及于房屋本身,还可能及于屋内动产以及房屋实际使用人依法享有的相关居住权益。强制拆除房屋行为不仅会对房屋所有权人的权利造成损害,也有可能对实际使用人的财产甚至人身权利造成损害。

  虽然涉案房屋的拆迁(安置补偿)权益已经生效民事判决确定为案外人如皋市人民医院所有,但根据在案证据,陈玉兰系涉案房屋所有权证登记的所有权人,且直至房屋被强制拆除时,其实际居住于其中。

  无论其是否享有涉案房屋的拆迁权益,其作为实际使用人,强制拆除过程中确有可能造成其屋内财产损失,被诉强制拆除行为对其可能产生实际影响,其与被诉拆除行为之间具有利害关系,可提起行政诉讼。

  【裁判要旨】房屋征收补偿标准可以作为赔偿的计算依据,但当事人得到的赔偿额应当不低于其依照补偿标准可以获得的征收补偿款。

  【法院认为】在国有土地上房屋征收过程中,征收及与征收相关联的行政行为违法造成损失的赔偿问题,较为复杂。

  其中,既有因违法拆除给权利人物权造成损失的赔偿问题,也有因未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收补偿政策进行征收补偿而给权利人造成的应补偿利益的损失问题,甚至还包括搬迁、临时安置以及应当给予的补助和奖励的损失问题。

  尤其是在因强制拆除引发的一并提起的行政赔偿诉讼中,人民法院应当结合违法行为类型与违法情节轻重,综合协调适用《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准,依法、科学地确定赔偿项目和赔偿数额,让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿,确保产权人得到公平合理的补偿。

  【裁判要旨】强制拆除行为违法,造成房屋损失,因房屋征收决定公告之日与实际赔偿时间相距较长,赔偿房屋标准应高于补偿标准确定的价格

  【法院认为】根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定,对公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。根据一、二审法院查明的事实,五河县政府对案涉房屋进行了调查测量,并制作了《五河县青年圩广场西侧地块被征收人产权调换及货币化补偿计算清单》和《五河县青年圩广场西侧地块被征收人产权调换及货币化补偿明白单》。

  考虑到房屋征收决定公告之日与实际赔偿时间相距较长,为保障张新伟的居住权,二审法院根据双方当事人在二审期间提供的类似房地产市场价格及当时五河县房地产市场价格,综合案涉房屋的位置、结构、建筑年代等实际情况,酌定案涉房屋单价为每平方米4750元,同时,对张新伟选择产权调换的权利予以保障,充分保护了张新伟的合法权益。

  在综合最高院2019年度再审涉及国有土地上房屋征收与补偿行政赔偿案件的数据分析的基础上,广东诺臣律师事务所福律阁土地诉讼团队郑重建议,被征收人因征收行为而提起行政赔偿诉讼时,一定要事先在国家赔偿的申请程序、诉讼请求、赔偿项目及数额等环节上下足功夫,同时应熟练掌握房屋征收流程,才能够在诉讼中占据主动地位。

  通过上述涉及国有土地上房屋征收与补偿行政赔偿案件的数据,我们发现在此类案件中,法院多会以原告与被诉行为没利害关系确定起诉主体不适格、被告没有实施具体强拆行为属错列被告等原因裁定驳回当事人起诉,使得案件未能进入实体审理阶段。

  为维护当事人合法权益,因此我们首先要精确掌握提起涉及征收的行政赔偿案件的起诉条件,要有适格的原告、明确的被告。

  征收中的强拆行为不仅仅只是拆除房屋本身,它还包括因拆除行为导致房屋所有权人、实际权利人(如居住人、购买人、承租人等)利益受损情况。为保证自己合法权益不受损失,这些因征收行为遭受利益受损的主体是否具有原告主体资格的确定就显得尤为重要。

  经过数据统计发现,法院审理过程中往往会结合起诉证据材料,考量拆除行为造成利益损失的主体与房屋强拆行为之间的利害关系程度,从而确定起诉人是否具备提起诉讼的原告主体资格。因此在诉讼时,当事人要提供充分证据证明其合法权益因强拆行为遭受损失,从而达到证明与被诉行政行为存在利害关系应当进入实体审理阶段的目的。

  有明确的被告是当事人提起行政诉讼的法定条件之一。但“明确”的被告并非“适格”的被告,“明确”并不代表“正确”。一般来说当事人提供的证据材料能够证明被告明确具体就可以了,但是,在强拆案件中,适格被告涉及对强拆主体的审查,属于实质性适格,而非形式上适格,需要结合案件事实进一步审查、明确。

  法院往往会结合强拆案件中实施主体的复杂性和不易判断性等原因,认为当事人在起诉时只要提供明确的被告,且起诉该被告的案件属于受诉人民法院管辖,就可以先予立案,经审理查明相关事实后再行判定适格被告。

  因此,为避免错列被告、遗漏被告及管辖问题,结合现有材料当事人要慎重选择被告同时慎重考虑法院的释明,不至于因为被告不适合而被裁定驳回起诉。

  3.请求行政赔偿是违法行为确认的同时一并提起赔偿还是违法行为确认后单独提起赔偿。

  一个房屋上面常常会存在租赁关系,多方主体共存的情形,如房屋所有权人、承租人,那么强拆行为也就可能同时导致多方主体合法权益同时遭受损失。对于这种情形是通过民事诉讼途径向合同相对人请求赔偿,还是通过行政诉讼向行政机关寻求补偿或赔偿,取决于合同约定及具体的请求赔偿项目。

  因强拆行为导致承租人遭受损失时,承租人相对容易确定造成损失的主体,同时为使其遭受损失降到最低,往往会首先选择向征收部门寻求救济而提起行政诉讼,但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十七条的规定可知,征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人,拆除的也是所有权人的房屋,那么对于遭受损失的承租人是否有提前行政诉讼的主体资格,取决于承租人遭受的损失,是否在租赁合同中有约定。

  如果在合同中有相关约定,法院一般会以因征收行为导致其他合同项下的权利受到侵害,应依据合同寻求救济的理由裁定驳回。

  对涉及用于经营的房屋被征收合同又无约定时,因征收给承租人造成的房屋装修、搬迁费用及停产停业损失等,该损失与房屋征收行为之间就存在利害关系,承租人可以提起行政诉讼程序请求补偿或赔偿。

  当强拆行为被确认违法之后,有的当事人选择继续提起补偿之诉实现救济,而绝大多数当事人则选择赔偿程序实现救济。当然,要求行政机关履行补偿职责能够在诉权行使中实现对当事人合法权益的保护。

  但是,当事人往往更倾向于提起赔偿之诉,一方面赔偿能够吸收补偿,相比补偿程序,行政赔偿具有惩罚性,对当事人保护更加彻底;另一方面行政补偿一般对应的是合法行政行为,而行政赔偿对应着违法行政行为,在程序设计上也更加顺畅。需要强调的是,行政赔偿与行政补偿程序不能重复使用。

  在一个行政行为被确认为违法并已经启动赔偿程序时,当事人不能重复或者交叉运用救济手段,再行寻求行政补偿。因此,当房屋强拆被确认违法后,当事人已经提起赔偿之诉,原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决,而不能另行提起补偿之诉。

  结合《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国行政诉讼法》《国家赔偿费用管理条例》《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国国家赔偿法>若干问题的解释(一)》等相关规定,目前,当事人请求国家赔偿中的行政赔偿责任主要有两种途径。

  经过数据分析发现,68.5%当事人选择的是一并提起赔偿之诉,具体原因是请求法院确认征收行为违法的同时一并提起赔偿,使得案件事实更加清晰,法院对于当事人的损失能够一并查明,当事人的财产损失举证准备充分,相关赔偿项目、赔偿方式、赔偿数额比较明确,节约时间成本。

  在赔偿案件中,支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。被征收房屋如果依法拆除,当事人既可以选择按征收决定公告之日的市场评估价进行货币补偿,也有权要求在改建地段或者就近地段选择类似房屋予以产权调换。

  因此,对国家赔偿法第36条关于“直接损失”的理解,不仅包括因违法强拆造成的直接财产损失,还应包括被征收人所享有的全部征收安置补偿权益,如产权调换安置房、过渡费、搬家费、奖励费等。为确保当事人获得及时、公平、公正的救济,法院依法、科学确定让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿,确保产权人得到公平合理的补偿。

  赔偿数额不低于其依照征收补偿方案可以获得的补偿款,就需要当事人拥有详实有力的证据证明其遭受损失的数额。由于征收机构实施强制拆除的行为具有突然性,使得当事人很难有机会及时保留足够证据以证明自己的财产损失是由拆除行为所致,以及具体的损失情况。

  所以当事人要尽可能的在征收程序进程中随时保留证据,如利用拍照、录音录像、公证等方式固定证据。同时在征收部门委托评估机构对被征收房屋进行评估时,对于评估程序要非常熟悉,只有完全熟练掌握评估程序后,才能在发现评估程序出现问题直接影响房屋评估价值降低时及时提出异议,如对评估机构的选定、评估报告的送达、公示、评估时点的确定等方面提出异议等,力求推翻评估结果,以期间接达到提高房屋价值的目的。

  如果征收部门没有对房屋进行评估,房屋所有权人尽可能自行及时评估,房屋被拆后,法院往往只能结合评估结果予以确定房屋赔偿的价值。

  还需要补充的是,并非保全了证据,赔偿请求就一定能够得到法院支持。征收程序五大流程中涉及32个步骤,每一步都有可能引发争议诉争到法院,征收流程的复杂性决定了征收案件的复杂程度;申请国家赔偿的程序、赔偿诉讼时效的起算与计算都非常专业;同时还存在民事诉讼与行政诉讼交叉情形,专业的事交给专业的人,这样才不至于出现低级错误甚至出现案件根本没进入实体审理的尴尬境遇。

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